Riformare la riforma?
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Voluto dal presidente Peña Nieto, il provvedimento di revisione del settore energetico messicano, che apre agli stranieri, ha pesantemente risentito della picchiata delle quotazioni del greggio e oggi sembra destinato ad un congelamento fino alle presidenziali del 2018

La riforma energetica del Messico si distingue per essere una delle normative istituzionali più rilevanti che il Paese abbia mai realizzato negli ultimi settant’anni. La partecipazione di numerose società petrolifere internazionali ai primi quattro round di offerte, e la joint-venture con Pemex per l’esplorazione offshore in acque profonde, attestano che esiste un interesse da parte degli investitori internazionali a sviluppare il potenziale gas-petrolifero inutilizzato di una delle regioni più attive nel settore in questo ultimo decennio. Tuttavia, la tempistica del processo di riforma non è stata certo delle migliori. Le pressioni politiche a favore del provvedimento sono iniziate e sono diventate più forti quando i prezzi del petrolio superavano i 100 dollari al barile. Alcuni mesi dopo l’approvazione del disegno di legge del Congresso, e la sua promulgazione da parte del presidente Pena Nieto, i prezzi sono scesi di circa il 50 percento per poi diminuire ulteriormente nel corso del 2014. Le condizioni del mercato internazionale hanno quindi certamente attenuato il potenziale interesse per le risorse petrolifere del Messico e ciò ha, a sua volta, favorito le tesi dell’attuale opposizione politica, in particolare quella di sinistra. A metà del 2018, in Messico, si svolgeranno le elezioni presidenziali e finora tutti i sondaggi favoriscono il leader storico della sinistra Andrés Manuel López Obrador, un politico che ha ripetutamente affermato come la riforma energetica del presidente Pena Nieto rappresenti un errore e debba essere annullata. A questo punto la questione è la seguente: la riforma energetica del Messico può davvero essere cancellata? In breve, la risposta è no. Tuttavia, la riforma energetica può essere indubbiamente bloccata da tre fattori: il futuro clima politico dovuto alle elezioni presidenziali messicane del 2018, soprattutto se López Obrador vincerà le elezioni; l’inefficacia nel porre le basi istituzionali per eliminare gli incentivi all’esproprio in determinate condizioni politiche ed economiche; e, infine, l’inefficienza o la mancanza di politiche statali volte a “eliminare i fantasmi del passato”. Il presente articolo analizzerà queste possibilità.

La riforma energetica è stata resa possibile grazie a un solido accordo politico: il Patto per il Messico. Tale accordo è stato firmato a fine 2012 dalle prime tre forze politiche del Messico e dal presidente Peña Nieto al fine di intraprendere azioni coordinate per rendere il Paese più democratico

La situazione politica di partenza

Nonostante l’opposizione da parte dei partiti di sinistra messicani, guidati dal Partito della Rivoluzione Democratica (PRD), la riforma energetica è stata approvata dal Congresso a metà dicembre 2013 e promulgata dal presidente Peña Nieto il 20 dello stesso mese. Tale riforma è stata considerata il più grande successo del presidente messicano e della sua, allora, giovane amministrazione, in quanto altri quattro presidenti prima di lui (cioè Salinas, Zedillo, Fox e Calderón), avevano già tentato invano di cambiare la struttura istituzionale del settore energetico del Messico. Alcuni di questi ex presidenti hanno in effetti introdotto modifiche alla legislazione per aprire alcune attività del settore energetico agli investimenti privati. Tuttavia, nessuno di loro è riuscito a variare la Costituzione in modo da consentire investimenti privati lungo tutta la catena del valore, in particolare nel settore petrolifero e del gas. La riforma energetica (e altre riforme) di Peña Nieto è stata resa possibile grazie a un solido accordo politico: il Patto per il Messico. Tale accordo è stato firmato a fine 2012 dalle prime tre forze politiche del Messico e dal presidente Peña Nieto al fine di intraprendere azioni coordinate per rendere il Paese più democratico. Il Patto per il Messico era basato su cinque grandi punti: a) una società fondata su libertà e diritti; b) crescita economica, occupazione e competitività; c) sicurezza e giustizia; d) trasparenza, responsabilità e misure anticorruzione; e) governo democratico. Il presidente Peña Nieto ha presentato il progetto di riforma energetica nell’agosto 2013, argomentando la sua importanza con l’urgenza di trasformare il settore energetico del Paese per rispondere ai requisiti delle best practice internazionali. In altre parole, per consentire investimenti privati nei settori dell’energia, del petrolio e del gas. Per oltre settant’anni il settore energetico del Messico è stato controllato da due monopoli guidati da Pemex e dalla Federal Electricity Commission (CFE). Anche a causa di una politica energetica poco lungimirante e di decisioni errate, gli incentivi non sono stati adeguati a rendere l’operato di Pemex (e CFE) efficiente. Pertanto, l’industria del petrolio e del gas del Messico ha cominciato a vacillare e, dato che la stabilità fiscale del Paese è sempre dipesa dalla produzione di petrolio, la pressione economica e fiscale per il governo federale è diventata insostenibile. Di conseguenza, la riforma energetica del Messico è stata portata avanti con l’intenzione di creare un clima positivo per gli investimenti (privati), per l’istituzione di mercati energetici, per la creazione di incentivi finalizzati al buon funzionamento di Pemex, per la creazione di una normativa solida e intelligente e, infine, per aumentare la competitività del Paese, sfruttando le risorse potenziali (non convenzionali). Purtroppo, per l’amministrazione di Peña Nieto, un anno dopo l’attuazione della riforma energetica, i prezzi del petrolio sono scesi a un valore minimo inferiore ai 20 dollari al barile (ovvero l’80 percento in meno rispetto al periodo in cui è stata concepita la riforma energetica). Questo elemento, associato alle eccessive promesse fatte da diversi esponenti del governo (che finora non si sono concretizzate), e che alludevano a prezzi più bassi per la benzina, l’energia elettrica e il gas, hanno dato ulteriore slancio agli oppositori della riforma energetica.

 

Quale prospettiva per il futuro

La maggior parte dei sondaggi relativi alla prossime elezioni presidenziali, in Messico, indica un netto vantaggio di López Obrador, candidato che ha espresso in più occasioni la sua opposizione alla riforma energetica; per questo, è reale il timore che la riforma possa essere cancellata in caso di sua vittoria. Presumibilmente, López Obrador non cancellerà la riforma energetica del Messico con metodi autoritari, ovvero non nazionalizzerà le società petrolifere e del gas, né attuerà la confisca di beni o delle infrastrutture fisiche. Piuttosto, la sua intenzione è di abrogare la riforma tramite un referendum popolare. La strategia di López Obrador per vincere le elezioni presidenziali del 2018 ruota attorno a un argomento: sradicare la corruzione e creare condizioni migliori per le fasce più povere della popolazione. L’abrogazione della riforma energetica rappresenta il simbolo della sua campagna. Sebbene la quantità di investimenti generati dal primo round (le prime offerte relative ai giacimenti di petrolio e gas nella storia del Messico) siano notevoli – fino a 34 miliardi di dollari – i risultati tangibili non vengono percepiti dalla popolazione e non lo saranno certamente nel breve periodo. Ed è proprio questo il motivo per cui López Obrador giocherà tale carta, perché sa che non ci sono ancora prove certe in grado di smentire le sue affermazioni, almeno nella mente dell’elettore medio. Qualora López Obrador dovesse vincere le elezioni presidenziali del 2018, potrà in qualche modo “congelare” l’avanzamento della riforma energetica. Un modo plausibile per ottenere tale risultato è attraverso il Piano Nazionale per le Infrastrutture e i piani quinquennali per l’offerta strategica e l’assegnazione di giacimenti gas-petroliferi e per lo sviluppo della rete del gas naturale, piani proposti dalla National Hydrocarbons Commission e dalla Natural Gas Independent System Operator (CENAGAS), ma presentati dal ministero dell’Energia. López Obrador può quindi rallentare l’implementazione della riforma energetica semplicemente sostenendo piani che non offrano incentivi sufficienti affinché le imprese private effettuino investimenti. Un altro modo per “bloccare” la riforma consiste nel fornire sovvenzioni energetiche (ad esempio per benzina, bollette dell’energia elettrica e del gas), come ha affermato lo stesso López Obrador. Ciò non consentirebbe di mandare i giusti segnali (ossia i prezzi di mercato) per gli investimenti. Ora, a prescindere da chi vincerà le elezioni presidenziali messicane del 2018, ci sono questioni relative alle politiche statali che dovranno essere affrontate dal governo messicano e che potrebbero anche arrivare a bloccare la riforma energetica a seconda dell’efficacia con cui verranno risolte. 

Quando gli incentivi possono creare disparità

Un’altra possibilità che potrebbe mettere in pericolo il normale percorso della riforma energetica del Messico è il persistente ciclo di investimenti-espropri che ha da sempre caratterizzato l’America Latina. In un articolo molto dettagliato, il noto ricercatore Francisco Monaldi analizza i cicli di espropri in America Latina e giunge ad una precisa conclusione. Esistono consistenti incentivi ai governi di Paesi fortemente nazionalistici per generare riforme utili a consentire investimenti privati nel settore petrolifero e del gas quando la produzione, le riserve e gli investimenti diminuiscono, i prezzi sono bassi ed esistono enormi risorse inutilizzate con elevati costi di produzione (ad esempio, risorse non convenzionali o risorse in acque profonde). Ciò porta tradizionalmente alla creazione di mercati energetici con condizioni attraenti per le imprese private (ad esempio le società petrolifere internazionali) e promuove una transizione delle lente e inefficienti società petrolifere nazionali verso una configurazione più flessibile. Questo nuovo ciclo di investimenti può portare a nuove scoperte di riserve, a una produzione più elevata e al consolidamento del settore. Se ciò avviene, il regime fiscale prevalente diventa regressivo, la posizione energetica del paese diventa quella di un esportatore netto e i prezzi del petrolio si fanno elevati, il nazionalismo assume notevole potere e gli incentivi all’esproprio diventano più aggressivi. Nel caso del Messico, gli incentivi per evitare il cosiddetto ciclo di investimenti-espropri sono legati all’istituzione di un regime fiscale meno dipendente dal petrolio e dal gas. Anche se è vero che tale direzione è già stata presa per quanto riguarda i redditi generati dalla produzione, il bilancio messicano è ancora fortemente dipendente dai redditi generati dagli idrocarburi, in particolare dalle imposte sul carburante. Un altro elemento importante per l’eliminazione degli incentivi bloccati nel ciclo di investimenti-espropri consiste nel creare un vero e proprio quadro istituzionale per promuovere e garantire la concorrenza economica tra gli operatori del mercato. Come già detto, esistono numerose prove che sin dagli anni Ottanta l’esperienza del Messico di aprire i mercati agli investimenti privati, sebbene possa essere considerata un successo nell’attirare i flussi di investimenti stranieri, non abbia tuttavia garantito una vera concorrenza economica tra i partecipanti del mercato. Più forte è la concorrenza economica in un settore, tanto più è difficile (e politicamente più costoso) per il governo avviare tale ciclo.

L'ostacolo delle politiche pubbliche deboli

Il Messico vanta una grande esperienza nella creazione di legislazioni che supportino le strategie di politica industriale. Senza dubbio, quest’ultima è diventata più sofisticata a livello tecnico. Tuttavia, il livello di attuazione delle riforme, in tutti i settori, non è paragonabile a quello raggiunto dagli strumenti legislativi. Ci sono quattro settori della politica statale in cui la scarsa efficienza nell’attuazione delle leggi potrebbe rafforzare (se non necessariamente convalidare) la posizione di López Obrador, o creare incentivi tali da avviare un ciclo di espropriazioni-investimenti, oppure semplicemente congelare lo sviluppo di progetti petroliferi e del gas, con il relativo aumento dei costi per le imprese e lo Stato.

 

- L’inefficace campagna di comunicazione sulla ristrutturazione dei sussidi per i carburanti fossili. Questo fattore è legato al processo (responsabile) di eliminazione delle sovvenzioni sui carburanti, iniziato nel gennaio 2017, al fine di creare un mercato competitivo. Sebbene la misura sia certamente ragionevole, la scelta del momento, e la campagna di comunicazione che il governo ha adottato per tale intervento, non somigliano affatto ai processi di eliminazione delle sovvenzioni implementati con successo in altri Paesi a livello internazionale. Inoltre, il periodo di transizione verso un mercato pienamente sviluppato, che si concluderà nel dicembre 2017, è stato caratterizzato da una sapiente manipolazione da parte del Ministero delle Finanze al fine di mantenere, quando possibile, un buon flusso di entrate dai carburanti e non consentire il calo del prezzo quando le condizioni internazionali lo permettono.

 

- Trasparenza. I casi di corruzione in Messico, come in ogni altra parte del mondo, non sono infrequenti. Non si può comunque negare che siano stati dedicati grandi sforzi per favorire la trasparenza e che l’intenzione del Messico di diventare membro dell’Agenzia Internazionale dell’Energia sia legata al rispetto dell’iniziativa per la trasparenza delle industrie estrattive (Extractive Industries Transparency Initiative). 

 

- Concorrenza economica. L’esperienza del Messico di aprire i mercati alla concorrenza non è stata del tutto positiva. Si prenda ad esempio il settore bancario. A quasi trent’anni dalla fine del controllo statale sul sistema bancario, cinque banche controllano circa tre quarti dei clienti e il costo del credito per i singoli clienti è tra i più elevati al mondo. Nel settore dell’energia, la Commissione federale per la concorrenza (poi COFECO) ha trascinato Pemex in tribunale per la pratica anticoncorrenziale della vendita combinata (tied selling). La multa imposta a Pemex ha superato i 32 milioni di dollari. La Corte Suprema del Messico ha esonerato Pemex dall’obbligo di pagare l’ammenda, sostenendo che la violazione era avvenuta quando Pemex era costituzionalmente un monopolio, e aveva dunque agito in conformità con la legge. Nei prossimi anni i nuovi organi di regolamentazione del settore energetico avranno davanti a loro un grande lavoro da fare per promuovere e incentivare la concorrenza tra i partecipanti del mercato.

 

- Utilizzo del territorio e conflitti sociali. Fra tutti i problemi di ordine pubblico, questo si distingue come il più importante, soprattutto per lo sviluppo dei giacimenti di petrolio e gas dell’entroterra, laddove sono presenti comunità locali. Prima della riforma energetica questi conflitti hanno rappresentato per anni un grave problema per coloro che sviluppano progetti eolici a Oaxaca e ancora non è stata trovata una soluzione adeguata. Diversi contratti ottenuti tramite il Round 1 si trovano ad affrontare gli stessi tipi di ostacoli relativi a progetti da sviluppare nell’entroterra, e i blocchi che verranno offerti quest’anno nel corso del Round 2 saranno soggetti alla consultazione delle comunità locali, un processo molto complicato che non è ancora iniziato. A Coahuila, un polo per lo sviluppo del gas di scisto, più della metà del territorio soffre per lo stesso problema: le pratiche burocratiche non vengono convalidate dal registro pubblico delle proprietà immobiliari. Questo problema ha già suscitato timori tra i partecipanti al Round 2, poiché il numero delle imprese private interessate è notevolmente diminuito rispetto al Round 1.

In attesa del nuovo inquilino del Palazzo Nazionale

È molto improbabile che la riforma energetica del Messico possa essere cancellata, indipendentemente dall’esito delle elezioni presidenziali del 2018. Chiunque sia il vincitore, difficilmente potrà godere del sostegno di una maggioranza al Congresso. Altri strumenti giuridici creati per sottoporre aspetti rilevanti e di dominio pubblico a consultazione popolare sono esclusi da temi legati agli introiti statali. Di conseguenza, l’idea di López Obrador di utilizzare un referendum per cancellare la riforma energetica potrebbe rivelarsi più efficace per garantirsi dei voti, che non per raggiungere tale obiettivo. Tuttavia, la riforma energetica dovrà affrontare diversi problemi che potrebbero “congelarla” riducendone, probabilmente, il potenziale. Se López Obrador vincerà, troverà innanzitutto un modo legale per creare ostacoli allo sviluppo dei mercati energetici in modo da favorire la propria agenda politica. Ma anche l’inadeguata attuazione delle politiche statali, e il classico problema degli incentivi fiscali, rappresenteranno degli ostacoli per qualsiasi futura amministrazione.