Obiettivi ambiziosi

Obiettivi ambiziosi

Seita Romppanen
Condividi
Il regolamento che entrerà in vigore nel 2021 è uno strumento dinamico il cui funzionamento esatto si delineerà man mano che verrà implementato. Al centro, l'impegno da parte degli Stati membri a garantire che le emissioni di gas serra derivanti dall'uso del suolo siano compensate da una rimozione equivalente di CO2

Le foreste svolgono un ruolo fondamentale per il raggiungimento degli obiettivi climatici stabiliti nel 2015 con l’accordo di Parigi, che si prefigge di contenere l’aumento della temperatura media globale al di sotto dei 2 °C e di proseguire gli sforzi per limitarne l’innalzamento a 1,5 °C. L’accordo prevede inoltre che le parti prendano misure concrete per proteggeree potenziare i serbatoi di gas ad effetto serra (GHG) e la loro capacità di stoccaggio (i.e. carbon sink). Circa un terzo delle emissioni antropiche di CO2 viene assorbito dagli ecosistemi terrestri, in particolare dalle foreste. Quando tali carbon sink si contraggono per cause naturali, come gli incendi boschivi, o attività umane, come la deforestazione, il carbonio immagazzinato viene rilasciato nell’atmosfera contribuendo all’accelerazione dei cambiamenti climatici. Nell’Unione europea, il settore delle attività connesse all’uso del suolo, ai cambiamenti di uso del suolo e alla silvicoltura (LULUCF) costituisce un pozzo di assorbimento netto di gas serra relativamente stabile. Tuttavia, con l’aumento previsto della domanda di legname e biomassa – ad esempio, per l’esigenza di passare da un’energia basata sui combustibili fossili a un’energia prodotta da fonti rinnovabili – tale carbon sink rischia di registrare una flessione anche nell’UE. Ciò desta non poche preoccupazioni, in quanto per rispettare l’obiettivo di temperatura fissato dall’accordo di Parigi occorre raggiungere e mantenere emissioni antropiche globali nette di CO2 pari a zero tra il 2050 e il 2075 ed emissioni negative (ovvero l’assorbimento di anidride carbonica dall’atmosfera) entro la fine del secolo. La gestione delle foreste rappresenta un metodo scientificamente percorribile ed efficiente in termini di costi per rimuovere il carbonio dall’atmosfera, mentre l’efficacia di altre tecnologie a emissioni negative (come la bioenergia con cattura e sequestro del carbonio) non è ancora stata provata.

La regola del "non-debito" al centro del regolamento

Nel 2014* l’Unione europea ha stabilito che tutti i settori devono contribuire all’obiettivo di riduzione delle emissioni fissato per il 2030, incluso il settore dell’uso del suolo. Il regolamento LULUCF adottato nel maggio del 2018 costituisce il terzo pilastro all’interno del quadro 2030 per il clima e l’energia dell’UE. Tale pilastro va a completare i due già esistenti, ovvero il sistema di scambio delle quote di emissione (ETS) – che riguarda le industrie ad alta intensità energetica e il settore elettrico – e la normativa che disciplina i settori non ETS nell’ambito del regolamento

sulla condivisione degli sforzi. Il regolamento LULUCF è parte del quadro normativo aggiornato dell’UE per dare attuazione al suo contributo determinato a livello nazionale previsto dall’accordo di Parigi.

Il regolamento entrerà in vigore a decorrere dal gennaio del 2021 e osserverà due periodi di applicazione: 2021-2025 e 2026-2030. Il regolamento LULUCF si basa sulla cosiddetta "regola del non-debito", in virtù della quale ogni stato membro, a partire dal 2021 e fino al 2030, deve assicurare che le proprie emissioni derivanti dal settore LULUCF non superino gli assorbimenti di CO2. In altre parole, il settore LULUCF non può diventare una fonte netta di emissioni di gas serra. Per garantire il rispetto di tale principio vincolante, il regolamento prevede ulteriori norme per contabilizzare le emissioni e gli assorbimenti del settore come pure per verificare che i paesi UE vi si attengano. Sebbene la "regola del non-debito" sia un presupposto centrale, il nuovo regolamento LULUCF non impedisce agli stati membri di ridurre i propri pozzi di assorbimento di carbonio, né li spinge ad aumentarli. L’osservanza della "regola del non-debito" viene misurata tramite un approccio alla contabilizzazione basato sull’uso del suolo che prende in considerazione la variazione dello stock di carbonio nei depositi sui diversi tipi di terreno. Il regolamento istituisce cinque categorie di contabilizzazione del suolo: (1) terreni imboschiti e forestali; (2) terre coltivate gestite, pascoli gestiti e zone umide gestite; (3) terreni forestali gestiti; (4) prodotti ottenuti dall’estrazione del legno; (5) perturbazioni naturali.

Gli strumenti di flessibilità possono aiutare gli stati membri

Il regolamento prevede alcuni strumenti di flessibilità generali e una flessibilità specifica per i terreni forestali gestiti. Ciò consente agli stati membri di utilizzare le assegnazioni dei settori del regolamento sulla condivisione degli sforzi per mantenere i propri impegni. Gli stati membri possono comprare e vendere assorbimenti netti da e ad altri paesi UE, compensare le emissioni di una categoria di suolo con assorbimenti in un’altra categoria all’interno del settore LULUCF e potenziare gli assorbimenti o ridurre le emissioni nel settore per garantire la conformità in altri settori. Gli stati membri possono inoltre trasferire gli assorbimenti netti dal primo al secondo periodo di applicazione.

Zone umide e biomassa

Il regolamento LULUCF rende obbligatoria la contabilizzazione delle zone umide gestite a partire dal secondo periodo di applicazione. Durante il primo periodo sussiste l’obbligo di comunicazione per tutti gli stati membri. Le zone umide sono ecosistemi efficaci per la cattura e il sequestro del carbonio. La loro inclusione nel regolamento LULUCF dovrebbe incentivare i paesi UE, per esempio, a svilupparvi nuove misure di mitigazione per potenziare l’assorbimento di CO2, come ripristinare le torbiere precedentemente prosciugate. L’inclusione nella contabilizzazione delle emissioni derivanti dalla combustione di biomassa per la produzione di energia è un’altra novità del regolamento LULUCF. È possibile azzerare tali emissioni nel settore energetico, a condizione che vengano contabilizzate nel settore LULUCF. La biomassa forestale è destinata a svolgere un ruolo fondamentale nell’agenda della transizione energetica europea, ma il suo impiego a tal fine dovrebbe essere agevolato solo se effettivamente sostenibile e in grado di contribuire alla mitigazione dei cambiamenti climatici. Nel complesso, la bioenergia forestale è uno dei temi di fondo dell’intero regolamento.

La controversia sulla contabilizzazione

La disposizione che ha maggiormente richiamato l’attenzione riguarda la contabilizzazione delle emissioni e degli assorbimenti derivanti dai terreni forestali gestiti rispetto a un livello di riferimento per le foreste compreso nei piani nazionali di contabilizzazione forestale, anch’essi previsti dal regolamento. Sotto molti aspetti, il livello di riferimento per le foreste è lo strumento normativo fondamentale del regolamento. In linea di principio, esso confronta le dimensioni del pozzo di assorbimento del carbonio di una foresta rispetto a un momento precedente.

Il regolamento LULUCF esorta gli stati membri a sfruttare il potenziale di mitigazione dei cambiamenti climatici riposto nella gestione forestale secondo modalità che non compromettano gli sforzi climatici condivisi né i piani nazionali per stimolare la crescita di bioeconomie. I livelli di riferimento per le foreste sono la chiave per raggiungere tale equilibrio. Guidati dai criteri flessibili previsti dal regolamento e da un documento orientativo non vincolante, gli stati membri sono stati invitati a calcolare i propri livelli di riferimento per le foreste nei rispettivi piani d’azione forestale nazionali (per il primo periodo di applicazione) e a presentare tale proposta alla Commissione europea entro la fine del 2018. Dopo aver effettuato una valutazione tecnica per determinare se i livelli di riferimento proposti fossero conformi ai requisiti previsti dal regolamento, la Commissione ha proposto alcuni emendamenti. Tutti i paesi UE che avevano presentato i rispettivi livelli di riferimento per le foreste entro la data prevista hanno ricevuto proposte di modifica. Gli stati membri hanno tempo fino alla fine del 2019 per presentare un documento riveduto e corretto, dopodiché la Commissione adotterà atti delegati “al fine di stabilire” i livelli di riferimento per le foreste che devono essere applicati dagli stati membri. Tale disposizione va interpretata alla luce dell’intero articolo in oggetto nonché di altri articoli, parti introduttive di documenti e allegati pertinenti contenuti nel regolamento LULUCF. Il regolamento concede agli stati membri ampi livelli di discrezionalità e flessibilità per determinare i livelli di riferimento per le foreste tramite una serie di prerequisiti riguardanti la continuità, la sostenibilità delle pratiche di gestione forestale, le caratteristiche legate all’età delle foreste e l’obiettivo generale di mantenere o potenziare i pozzi di assorbimento del carbonio nel lungo termine.

Fondamentalmente, ai sensi dell’articolo 8 del regolamento, il livello di riferimento per le foreste è legato alla prosecuzione delle pratiche sostenibili di gestione forestale documentate dal 2000 al 2009. Pertanto, il regolamento presuppone che le pratiche previste, inclusi i volumi di raccolta del legname, non cambino in maniera sostanziale dal periodo di riferimento, ma si mantengano simili ai livelli degli anni 2000-2009. Partendo da questa idea di “continuità”, l’obiettivo del livello di riferimento per le foreste è riflettere in maniera trasparente, completa e coerente l’impatto dei cambiamenti nelle pratiche di gestione forestale rispetto al periodo di riferimento. Inoltre, a causa di specificità nazionali come pure di differenze tra gli stati membri nelle modalità di sviluppo e gestione delle foreste, il regolamento non definisce in modo esaustivo le pratiche (sostenibili) di gestione forestale, che comprendono tutte le attività finalizzate a gestire una foresta e a svolgere determinate funzioni nel corso del tempo, come la messa a dimora degli alberi, la programmazione e l’intensità della raccolta e il taglio finale.

Infine, poiché le caratteristiche legate all’età di una foresta variano nel corso del periodo di applicazione, potrebbe essere necessario adattare le pratiche di gestione forestale. Per esempio, il volume totale del raccolto può variare da un anno all’altro e può anche differire dal volume totale durante il periodo di riferimento quando il raccolto giunge a maturità. In casi come questi, gli stati membri sono tenuti a dimostrare l’evoluzione di tali caratteristiche tramite i rispettivi livelli di riferimento per le foreste.

I livelli di riferimentoper le foreste

Il regolamento LULUCF contiene diversi riferimenti chiari alla necessità di mantenere, ampliare e rafforzare i pozzi di assorbimento del carbonio nell’ambito della strategia sul clima a lungo termine dell’Unione europea. Di conseguenza, gli strumenti di flessibilità per i terreni forestali gestiti consentono ai paesi UE di aumentare temporaneamente la propria intensità di raccolta nel rispetto delle pratiche sostenibili di gestione forestale, a condizione che tale incremento sia compatibile con l’obiettivo dell’accordo di Parigi e che l’Unione europea soddisfi nel complesso la "regola del non-debito". Lo scopo degli strumenti di flessibilità è aiutare gli stati membri a mantenere il proprio impegno del "non-debito", anziché compromettere gli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra dell’UE. Se nel breve termine uno stato membro aumenta la raccolta oltre quanto previsto dalla prosecuzione delle pratiche sostenibili di gestione forestale, tale incremento dovrà essere giustificato sia alla luce degli obiettivi climatici sia perché altrimenti il paese non potrebbe mantenere e potenziare i propri depositi di carbonio nel lungo termine.

Inoltre, le misure adottate nel settore LULUCF sono interconnesse a quelle intraprese in altri settori. Se, per esempio, il livello di riferimento per le foreste viene raggiunto o superato (ad es. assorbimento di emissioni), è possibile utilizzare l’eccedenza per compensare emissioni in un’altra categoria di uso del suolo o nei settori coperti dalla legislazione sulla condivisione degli sforzi. Dal punto di vista climatico, una riduzione del deposito di carbonio nelle foreste comporta maggiori emissioni di CO2, anche in presenza di una gestione forestale sostenibile. Se il settore LULUCF è fonte di emissioni, deve pertanto avvenire una compensazione in altri settori. Se uno stato membro permette un calo del proprio deposito di carbonio nel lungo termine, è tenuto a compensare tale calo altrove, per esempio tramite riduzioni più ingenti delle emissioni in settori come i trasporti o l’agricoltura.

Il regolamento concede ai paesi UE un ampio margine di discrezionalità nella gestione sostenibile delle foreste, ma confida anche nel fatto che l’impatto climatico delle decisioni prese venga contabilizzato in maniera trasparente e affidabile. L’obiettivo del livello di riferimento per le foreste non è quello di vincolare le future pratiche di gestione forestale degli stati membri, che sono liberi di portare avanti e sviluppare quelle che ritengono più appropriate ai sensi delle condizioni normative vigenti. Il processo di determinazione dei livelli di riferimento per le foreste offre ai paesi UE la possibilità di affiancare alla gestione forestale sostenibile contenuti che non solo garantiscono il pieno rispetto dell’impegno del "non-debito", ma rispondono anche all’esigenza di mantenere o rafforzare i depositi di carbonio nel lungo termine.

Un cantiere aperto per obiettivi climatici sempre più ambiziosi

Gli stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione (che lo analizzerà) il bilancio delle emissioni e degli assorbimenti totali del settore LULUCF. Il regolamento dà facoltà alla Commissione di presentare proposte, basate sui controlli di conformità, per garantire il rispetto dell’integrità dell’obiettivo complessivo dell’UE di ridurre i gas serra entro il 2030 nonché il suo contributo agli obiettivi dell’accordo di Parigi. La clausola di revisione del regolamento, anzi, è esplicitamente legata agli obiettivi a lungo termine e al meccanismo di ambizione dell’accordo di Parigi. In tale contesto, la Commissione ha il diritto di presentare proposte per ulteriori politiche e misure UE in vista di un aumento necessario delle riduzioni e degli assorbimenti delle emissioni di gas serra.

Il regolamento è uno strumento legislativo dinamico il cui funzionamento esatto si delineerà man mano che verrà implementato. Tuttavia, oltre all’urgenza prioritaria di combattere i cambiamenti climatici tramite approcci trasversali e olistici, esso mette fondamentalmente in evidenza la necessità di elaborare politiche climatiche progressiste e ambiziose in ambito forestale.

 

 

* Nell’ottobre del 2014 il Consiglio

europeo ha convenuto che entro il 2030

l’UE avrebbe:

(1) ridotto le emissioni di gas serra

di almeno il 40 percento (dai livelli

del 1990);

(2) portato la quota di rinnovabili

sul consumo finale di energia ad almeno

il 32 percento;

(3) migliorato l’efficienza energetica

di almeno il 27 percento (rispetto al

2005).

 

 

 

Seita Romppanen è professoressa associata di diritto ambientale internazionale presso il Center for Climate Change, Energy and Environmental Law (CCEEL) dell’Università della Finlandia orientale (UEF) e direttrice del Nordic Master’s Degree Programme in Environmental Law (NOMPEL).