Come risollevare il settore petrolifero in Venezuela
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Non serve una modifica di facciata ma una trasformazione radicale. L'obiettivo deve essere aumentare gli investimenti nell'upstream per ottenere un aumento della produzione nei prossimi vent'anni

La produzione nel settore petrolifero è diminuita del 12 percento nel 2016. La compagnia petrolifera nazionale (PDVSA) ha gravi problemi di liquidità: ha accumulato significativi arretrati con fornitori e partner e ha difficoltà a pagare gli obbligazionisti. Sebbene il crollo del prezzo del petrolio nel 2014 abbia peggiorato la situazione, il settore presenta gravi problemi da più di un decennio. La produzione è diminuita di oltre un terzo rispetto ai livelli massimi raggiunti alla fine degli anni Novanta. Il Paese ha sprecato un’enorme opportunità per aumentare gli investimenti e la produzione nel corso del boom del prezzo del petrolio dello scorso decennio. Fortunatamente per il Venezuela, che fa molto affidamento sulle esportazioni di petrolio e sui ricavi fiscali, il settore ha la possibilità di recuperare. Il Paese vanta le maggiori risorse petrolifere non convenzionali del mondo, le maggiori riserve accertate di petrolio convenzionale in America Latina e un ingente potenziale in termini di gas naturale. Inoltre, l’esperienza dei Paesi latinoamericani limitrofi dimostra che le riforme istituzionali possono attirare nuovi e importanti investimenti. Il Brasile, la Colombia e più recentemente il Messico hanno realizzato alcune riforme del proprio settore petrolifero ottenendo notevoli risultati. Queste riforme sono state pensate per offrire regole affidabili agli investitori stranieri, rafforzare la capacità di regolamentazione dello Stato e riorganizzare la PDVSA. Per questo in Venezuela non è necessario partire da zero, perché è possibile imparare dalle esperienze positive realizzate a livello regionale e adattarle alla realtà venezuelana, alle sue risorse abbondanti e in gran parte non convenzionali, ai suoi vincoli politici e sociali e alle diverse condizioni istituzionali che si verificheranno una volta iniziata la riforma.

Il Venezuela dovrebbe studiare nuove strategie volte a sviluppare il petrolio extra-pesante della Orinoco Belt, le sue risorse convenzionali e le sue risorse di gas naturale

Il lento declino dell'industria petrolifera

Dopo un ottimo inizio alla fine degli anni Novanta, quando gli investimenti stranieri avevano aggiunto più di un milione di barili al giorno alla produzione, l’industria petrolifera del Venezuela è entrata in un periodo di declino. Tra le diverse cause di questo declino, quattro sono particolarmente importanti: 1) A causa del conflitto politico tra il presidente Chavez e il team di gestione della compagnia petrolifera nazionale, nel 2003 circa la metà dei dipendenti fu licenziata, compreso un gran numero di dirigenti e personale tecnico. 2) Nel 2005-2007 il governo forzò la rinegoziazione dei contratti con le società estere, cambiò le condizioni fiscali e nazionalizzò alcuni progetti. Il modo arbitrario con cui l’espropriazione fu gestita continua ad avere effetti negativi sugli investimenti esteri del settore petrolifero. 3) Nel 2008-2009 alcune società di servizi sono state nazionalizzate e la PDVSA ha creato una divisione servizi estremamente inefficiente e corrotta. 4) Il governo ha sistematicamente vampirizzato la compagnia petrolifera nazionale, privandola dei fondi necessari a reinvestire, persino negli anni in cui il prezzo del petrolio era elevato. I sintomi del declino del settore petrolifero non si limitano al crollo della produzione (pari a oltre 1 milione di barili al giorno dal 2008, secondo le cifre ufficiali). La produzione gestita da PDVSA è diminuita molto più rapidamente della produzione totale ed è stata solo parzialmente compensata dagli aumenti della produzione dovuti alle joint venture con società estere. I giacimenti gestiti esclusivamente dalla compagnia petrolifera nazionale producono oggi quasi due terzi di petrolio in meno rispetto ai livelli massimi raggiunti alla fine degli anni novanta e di conseguenza quasi la metà della produzione totale del Venezuela è attualmente gestita da joint venture. Inoltre la produzione venezuelana si è concentrata sempre di più sul petrolio pesante diventando, quindi, meno redditizia. Circa due terzi della produzione attuale di greggio è di tipo pesante ed extra-pesante. Le aree convenzionali sono in rapido declino e l’unica area in crescita è la Orinoco Belt, caratterizzata da un petrolio extra-pesante. Le esportazioni sono diminuite ancor più rapidamente della produzione fino al 2013, quando la recessione economica in atto ha generato un calo dei consumi interni. La benzina e altri prodotti vengono sovvenzionati in modo massiccio, non coprono i costi di produzione e ancor meno i costi opportunità e, di conseguenza, PDVSA subisce perdite pesanti in circa un quarto della sua produzione.

Il problema delle esportazioni

Le esportazioni nette sono inferiori, dal momento che il Venezuela importa quasi 200 mila barili al giorno di prodotti costosi e di greggio leggero, sia per il mercato interno che come diluenti per le esportazioni di petrolio extra-pesante. Inoltre, una quota significativa del petrolio esportato è destinata a rimborsare i prestiti contratti in cambio del petrolio (la Cina e la Russia sono i creditori principali), i prestiti dei partner delle joint venture e le esportazioni sovvenzionate verso Paesi alleati, come Cuba (che sono state recentemente tagliate). Di conseguenza, la compagnia petrolifera nazionale riceve liquidità da meno di 900 mila barili di petrolio al giorno rispetto ad una produzione totale di circa 2,2 milioni di barili al giorno. La grave crisi di liquidità causata dal crollo del prezzo del petrolio ha peggiorato un percorso finanziario già insostenibile. Il debito finanziario estero di PDVSA è passato da 3 miliardi di dollari USA nel 2005 a 44 miliardi nel 2015. Il debito con i fornitori e i partner si è gonfiato fino a superare i 20 miliardi di dollari. Nel 2016 la compagnia ha registrato un deficit di liquidità superiore agli 8 miliardi di dollari USA, limitando così la sua capacità di investimento. Il numero di impianti petroliferi in esercizio è diminuito del 23 percento nel corso del solo 2016. Nell’ultimo decennio sono stati realizzati pochissimi nuovi progetti petroliferi. Dall’espansione della produzione di greggio, grazie ai nuovi progetti della Orinoco Belt, si sono ottenuti meno di 100 mila barili al giorno rispetto al milione previsto. I costi per barile dell’industria petrolifera sono notevolmente aumentati a causa di un mix di inefficienza e di supervalutazione del tasso ufficiale di cambio. Il numero di dipendenti della compagnia petrolifera nazionale si è quasi triplicato in un decennio, fino a raggiungere circa 140 mila dipendenti, mentre la produzione è diminuita di un terzo, peggiorando notevolmente il livello di produzione per lavoratore, che è sceso a meno di un quarto dei suoi valori massimi. Anche i rigidi controlli sul tasso di cambio, che hanno prodotto enormi distorsioni nell’economia venezuelana, hanno rappresentato un pesante onere per il settore petrolifero. Negli ultimi anni il crollo drammatico del settore ha portato il governo a essere più pragmatico. Alcuni partner di joint venture convenzionali hanno negoziato nuovi contratti con PDVSA, offrendo finanziamenti in cambio di un maggiore controllo sui flussi di cassa del progetto. Sono state apportate leggere modifiche al regime di cambio e una maggiore flessibilità dell’imposta sugli utili in eccesso che hanno migliorato le condizioni di alcune joint venture. I partner di alcuni progetti hanno ricevuto un più ampio controllo operativo. È stato lanciato un progetto di esportazione del gas naturale a Trinidad al fine di monetizzare le importanti riserve offshore del Venezuela, approfittando dell’infrastruttura per il GNL del Paese vicino. Tuttavia, più che trattarsi di una nuova strategia coerente per attirare gli investimenti, queste iniziative spesso testimoniano di una disperata necessita di liquidità. Di conseguenza, è stato realizzato ben poco in termini effettivi di nuovi investimenti e di produzione. Al contrario, alcune decisioni hanno compromesso il futuro dell’industria petrolifera, come ad esempio l’utilizzo di tutte le quote di CITGO, la società di raffinazione statunitense controllata da PDVSA, come garanzia per uno swap bond e un prestito sottoscritti con Rosneft.

L'obiettivo è incrementare gli investimenti nell'upstream

I problemi del settore petrolifero non possono essere risolti con modifiche di facciata alle politiche attuali ma richiedono una trasformazione radicale del settore petrolifero venezuelano. L’obiettivo principale di queste riforme deve essere quello di aumentare gli investimenti nel settore upstream per stabilizzare la produzione petrolifera, invertire il suo declino e, alla fine, ottenere un aumento sostanziale della produzione nel corso dei prossimi due decenni. Tale obiettivo deve essere compatibile con le esigenze fiscali dello Stato venezuelano; di conseguenza, una parte significativa dell’investimento deve essere effettuata da società petrolifere private e, quando possibile, integrata da fondi raccolti attraverso la finanza di progetto e il mercato azionario. Inoltre, lo Stato dovrebbe limitare i rischi che è necessario assumersi: condividendo un numero maggiore dei suoi progetti più rischiosi con partner qualificati, che sono più preparati a gestire tali rischi e possono offrire tecnologia e know-how. Al fine di attrarre tali investimenti, il quadro istituzionale, contrattuale e fiscale deve essere flessibile, competitivo e allo stesso tempo capace di garantire allo Stato i profitti di congiuntura. Si dovrebbe favorire l’utilizzo di un’offerta competitiva al fine di determinare la quota del governo. Inoltre la compagnia petrolifera nazionale dovrebbe concentrarsi sulla sua attività principale e far convergere la sua limitata capacità di investimento nelle aree a basso rischio/alto rendimento dove non sono necessari partner operativi e gli appaltatori di servizi sono in grado di fornire la tecnologia e l’assistenza necessarie. PDVSA dovrebbe aumentare la propria professionalità, investendo nel capitale umano, e depoliticizzarsi. Non può continuare a essere una macchina in balia del partito al potere. Il Paese dovrebbe rafforzare la sua capacità di regolamentazione per gestire meglio il suo enorme potenziale di risorse e garantire credibilità agli investitori e alla propria compagnia petrolifera nazionale. Il governo dovrebbe elaborare una strategia specifica per ogni tipo di progetto relativo agli idrocarburi, ad esempio progetti per il petrolio extra-pesante, il petrolio convenzionale e il gas naturale, adattando di conseguenza il quadro istituzionale.

È necessaria una divisione tra due entità

Il settore petrolifero venezuelano ha bisogno di un quadro istituzionale più efficace e credibile. Il Venezuela occupa da molti anni le ultime posizioni del Global Petroleum Survey dell’Istituto Fraser in termini di valore politico e qualità del quadro istituzionale (vedi box pag. 34). Attualmente il ministero del Petrolio ha limitate capacità di regolamentazione del settore. La compagnia petrolifera nazionale, a sua volta, si occupa di fatto delle joint-venture e dei partner stranieri, fungendo contemporaneamente da controllore e da controllato. Per oltre un decennio il ministero e PDVSA sono state dirette dalla stessa persona e di conseguenza le due entità si sono di fatto fuse in una sola, diminuendo notevolmente la capacità del ministero di controllare i responsabili della compagnia petrolifera nazionale. Inoltre la PDVSA e il ministero sono stati fortemente politicizzati. Il nuovo quadro istituzionale deve stabilire una chiara separazione tra le due entità. È necessario creare un’agenzia di regolamentazione altamente professionale e autonoma, specializzata nel petrolio e nel gas, sull’esempio del Brasile, della Colombia e del Messico. L’agenzia deve puntare a garantire lo sviluppo ottimale delle risorse di idrocarburi della nazione su un orizzonte di lungo periodo. A tal fine dovrebbe raccogliere, organizzare e ampliare i dati geologici disponibili nel Paese e consigliare al ministero le migliori opzioni per sviluppare la base di risorse. Dovrebbe inoltre raccogliere e pubblicare informazioni attendibili per il pubblico in merito alle variabili chiavi dell’industria, quali le riserve e le risorse, i diritti di royalty e le imposte, gli indicatori di sicurezza lavorativi e ambientali. I membri del consiglio direttivo dell’agenzia dovrebbero essere nominati per periodi determinati in modo che nessun presidente sia in grado di controllare il consiglio e la loro nomina sia approvata da un’ampia maggioranza nel corso della legislatura. Infine, l’agenzia dovrebbe assumersi la piena responsabilità di organizzare l’assegnazione di blocchi di petrolio e gas utilizzando round di offerta trasparenti, sul modello della joint venture (con PDVSA come partner) o con altre modalità contrattuali. Il quadro fiscale e contrattuale dovrebbe adeguarsi alle diverse caratteristiche e redditività dei giacimenti petroliferi al fine di renderlo competitivo per attirare gli investimenti e allo stesso tempo per garantire che gli introiti delle risorse vengano percepiti dallo Stato in diversi scenari di produttività del giacimento e del prezzo. Per rendere il quadro normativo progressivo, cioè per far sì che la quota percepita dallo Stato aumenti con l’aumento della redditività del progetto, le royalty dovrebbero variare a seconda del prezzo del petrolio, come è stato recentemente fatto in Messico. Allo stesso modo, la quota dello Stato in base ai termini contrattuali dovrebbe variare a seconda della redditività ed essere fissata come parametro nel processo di offerta competitiva. Ciò ridurrebbe la tendenza dello Stato a forzare la rinegoziazione del contratto quando i prezzi del petrolio salgono. La creazione di un fondo delle risorse nazionale con una rappresentanza dei cittadini dovrebbe inoltre contribuire a evitare quei cicli di investimento e di esproprio che sono frequenti nella regione. Il Venezuela ha i prezzi dell’energia più bassi a livello mondiale. Queste sovvenzioni indiscriminate promuovono sprechi, disuguaglianze, effetti esterni negativi, contrabbando, disinvestimenti e servizi di scarsa qualità. Il prezzo dei prodotti petroliferi, del gas naturale e dell’energia elettrica sul mercato interno dovrebbe essere significativamente modificato al fine di riflettere il loro costo opportunità. Inoltre una parte significativa dei ricavi ottenuti grazie alla riduzione delle sovvenzioni dovrebbe essere utilizzata per trasferimenti diretti di denaro al fine di compensare la popolazione in generale e in particolare le fasce più vulnerabili. Con una tale riforma le condizioni della maggior parte dei cittadini potrebbero migliorare notevolmente così come l’efficienza e l’equità.

Ristrutturazione aziendale di PDVSA

La compagnia petrolifera nazionale dovrebbe essere ristrutturata in modo da concentrare i propri investimenti sulle sue attività principali e sui progetti upstream a basso rischio/alto rendimento. La PDVSA deve essere arricchita di professionalità e depoliticizzata e i salari dovrebbero essere notevolmente migliorati. L’azienda deve riconquistare l’autonomia finanziaria e operativa con regole e obiettivi molto chiari. Il governo non può estrarre dalla compagnia risorse a suo piacimento o forzarla a seguire programmi governativi. Gli strumenti di governo, come le tasse e le royalty nonché i prezzi interni, dovrebbero essere studiati in modo da offrire a PDVSA gli incentivi giusti per sviluppare in maniera ottimale il suo portafoglio. Un portafoglio soggetto a regole ben definite, che garantisca responsabilità e trasparenza. Il Ministero e l’Agenzia dovrebbero definire quali aree possono essere sviluppate da PDVSA. Quest’ultima deve rispettare gli impegni di investimento finalizzati a sviluppare i propri giacimenti, oppure abbandonarli in modo che possano essere venduti all’asta dall’Agenzia. Il ministro del petrolio non dovrebbe essere contemporaneamente anche l’amministratore delegato di PDVSA. Il CEO di PDVSA deve essere un professionista esperto con una reputazione impeccabile. Il ministro deve essere al massimo presidente del Consiglio di amministrazione con funzioni circoscritte, oppure deve semplicemente limitarsi a presiedere le assemblee. Infine, dovrebbero essere nominati dei membri indipendenti eletti in modo analogo ai membri dell’Agenzia.

Una nuova strategia

Il Venezuela dovrebbe studiare nuove strategie volte a sviluppare il petrolio extra-pesante della Orinoco Belt, le sue risorse convenzionali e le sue risorse di gas naturale. Ai tempi del boom petrolifero, il presidente Chavez presentò progetti faraonici per lo sviluppo dell’Orinoco con investimenti molto onerosi che non erano stati pensati per massimizzare i rendimenti. Ora, è necessario rivedere tale strategia, promuovendone una che minimizzi i costi e apra i mercati a queste tipologie di greggio. I costi di esplorazione nell’Orinoco sono minimi e i costi di estrazione sono bassi, ma il trasporto è costoso a causa dell’elevata viscosità del greggio. Inoltre il greggio extra-pesante non può essere trasportato o venduto senza alcuni miglioramenti o senza che sia miscelato con un greggio o un prodotto più leggero ma più costoso (con una gravità molto bassa, inferiore a 8 gradi API). A meno che non siano stati notevolmente migliorati, questi prodotti vengono venduti a un prezzo scontato, rendendoli meno redditizi e quindi poco attraenti in contesti caratterizzati da prezzi bassi. La costruzione di costosi impianti di raffinazione non sembra fattibile nelle circostanze attuali, ma non deve essere esclusa in futuro. Per ora è sufficiente progettare e rendere operativo un circuito di miscelazione ottimale. A causa dei rischi elevati, dei margini ridotti e della necessità di trovare dei mercati, questi progetti devono essere sviluppati con partner importanti. La crescita delle esportazioni di greggio pesante rende necessaria l’espansione dei mercati di raffinazione collegati a tali tipologie di greggio. CITGO diventa sempre più strategica per garantire l’accesso al mercato statunitense, mentre altri mercati come la Cina e l’India dovrebbero continuare ad essere sviluppati. Il Venezuela vanta numerose risorse convenzionali, ma la maggior parte in giacimenti in declino che richiedono tecniche avanzate e secondarie per l’estrazione del petrolio. La produzione nei giacimenti più redditizi è crollata a causa della mancanza di investimenti e di competenze operative. In un contesto caratterizzato da prezzi bassi, l’investimento in alcuni di questi settori richiede aziende efficienti che abbiano a loro disposizione la tecnologia e il know-how operativo. È necessario creare un nuovo quadro contrattuale per sviluppare queste risorse: alcuni giacimenti possono essere gestiti tramite contratti di servizio o utilizzando contratti operativi di ripartizione dei rischi o contratti di condivisione della produzione; altri attraverso le joint venture già esistenti o nuove. È fondamentale che ogni tipo di giacimento abbia una struttura contrattuale idonea a rendere possibile l’investimento e, qualora sia necessario, ad attirare il tipo di partner più adatto. Infine il Venezuela ha ingenti risorse di gas naturale associato e recentemente ha fatto importanti scoperte di gas non associato, specialmente offshore. In effetti l’unico progetto importante nel settore degli idrocarburi realizzato nell’ultimo decennio è il progetto offshore Perla nella parte occidentale del Paese, sviluppato da Repsol e da Eni, senza una partecipazione azionaria di PDVSA. Più di recente, il governo ha firmato un accordo per esportare a Trinidad il gas offshore presente nella parte orientale del Paese. Lo sviluppo delle risorse di gas ha un grande potenziale economico sia per le esportazioni che per uso interno. Purtroppo la mancanza di investimenti nelle infrastrutture di trasporto necessarie, i bassi prezzi stabiliti a livello nazionale e il controllo dei tassi di cambio hanno reso impossibile ottenere un rendimento positivo dai progetti relativi al gas naturale. Tutto questo deve cambiare, da un lato rendendo possibile l’esportazione di gas verso Trinidad e la Colombia e, dall’altro, sviluppando un mercato interno redditizio e ben regolamentato.

Le misure urgenti della fase di transizione

La riforma andrebbe attuata in più fasi. Nella fase di transizione l’attuale struttura istituzionale può essere utilizzata per eseguire alcune modifiche urgenti e, parallelamente, per creare le basi della struttura futura. Alcune riforme petrolifere discusse in precedenza richiedono tempo e dovranno essere attuate gradualmente; altre richiedono riforme legislative e la creazione di nuove istituzioni. Il settore petrolifero del Venezuela ha bisogno di tali riforme, alcune misure urgenti dovrebbero essere adottate nella fase di transizione al fine di promuovere gli investimenti esteri. Ad esempio, l’eliminazione dell’attuale controllo dei tassi di cambio è un intervento atteso da tempo. È importante sottolineare che senza una stabilità politica e un certo consenso di base, queste riforme non saranno né possibili, né durature. Per questo motivo è necessario sfruttare quanto più possibile l’attuale quadro istituzionale e contrattuale, per procedere nella direzione della necessaria riforma petrolifera e contemporaneamente cercare di costruire un consenso per ulteriori riforme strutturali. Inoltre sarebbe auspicabile mantenere in ogni riforma un ruolo importante per lo Stato e per la compagnia petrolifera nazionale, evitando così movimenti estremi del pendolo politico, che spesso hanno portato a rovesci politici. In base alla Costituzione del 1999, PDVSA deve rimanere una compagnia completamente statale. Questo non è però un ostacolo per attuare la riforma descritta nel presente articolo, come dimostra la riforma messicana. Le joint-venture potrebbero fornire tutta la flessibilità necessaria, mantenendo un ruolo importante per la compagnia petrolifera nazionale, come avviene nella maggior parte dei principali Paesi esportatori di petrolio.