Un Continente strategico
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Intervista a J. Peter Pham, vicepresidente della sezione Research and Regional Initiatives dell'Atlantic Council, direttore dell'Africa Center. Gli investimenti della Cina in molti Paesi africani stanno ridisegnando non solo la mappa economica globale ma anche gli equilibri diplomatici, che coinvolgono, inevitabilmente, anche USA ed Europa

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Negli ultimi anni la percezione degli investimenti cinesi in Africa ha subito una trasformazione. Tra la fine degli anni ’90 e i primi anni 2000, i Paesi e le popolazioni a cui questi impieghi finanziari erano destinati li hanno spesso considerati come uno strumento per incrementare il peso di Pechino nella regione. Attualmente, tuttavia, la presenza cinese viene vista sempre più considerata un’opportunità di sviluppo. L’Africa è diventata il palcoscenico della crescente competizione tra potenze esterne in termini di investimenti diretti e programmi di sviluppo. Gli attori più importanti sono la Cina, gli Stati Uniti e i paesi europei, ma anche l’India, il Giappone, mentre altri Paesi sono interessati a incrementare la loro presenza nel continente. Cosa viene valutata l’attuale strategia adottata dagli Stati Uniti in Africa e, in particolare, come viene percepita da Washington la crescente influenza della Cina nel continente africano? Il piano "Power Africa” sostenuto dalla precedente amministrazione statunitense è stato sostituito da qualche altro piano di intervento pubblico/privato nel continente? Ed inoltre, dal punto di vista energetico, quali sono le priorità della strategia cinese in Africa e come contribuisce ad affrontare la sfida chiave dell’accesso all’energia nel continente? A queste e altre domande risponde Peter Pham, Vicepresidente dell’Atlantic Council, nonché Direttore dell’Africa Center.

J. Peter Pham

J. Peter Pham

È Vicepresidente della sezione Research and Regional Initiatives dell'Atlantic Council, per il quale quale ricopre anche il ruolo di Direttore dell'Africa Center. Ha insegnato diritto, scienze politiche e studi africani presso la James Madison University di Harrisonburg, in Virginia, ed è stato, tra gli altri, anche Vicepresidente della Association for the Study of the Middle East and Africa (ASMEA).

Fino a circa 10 anni fa gli investimenti cinesi in Africa sono stati interpretati come una leva per sostenere l'influenza della Cina nella regione. Oggi questa presenza viene percepita sotto un aspetto più costruttivo. Cosa pensa a riguardo?

Credo che a cambiare non sia stata solo la percezione esterna degli investimenti cinesi in Africa, ma la motivazione strategica interna che li ha trainati. Sotto la presidenza di Jiang Zemin (1993-2003), la Repubblica Popolare Cinese ha avviato la strategia del "going out" (zouchuqu zhanlue) che ha incoraggiato la realizzazione di investimenti all’estero, allo scopo di garantirsi un accesso sicuro a rifornimenti stabili di risorse naturali dal momento che l’aumento della domanda non poteva più essere soddisfatto dalla sola produzione nazionale. Con il successore di Jiang, il presidente Hu Jintao (2003-2013), si è affermato il concetto politico della "ascesa pacifica" (heping jueqi) della Cina a status di "grande potenza" politica ed economica. Ciò richiedeva, ovviamente, non solo la disponibilità di risorse naturali ma anche un canale diplomatico e commerciale che favorisse l’esportazione di prodotti che l’industria cinese, sfruttando l’energia e le risorse primarie importate dall'Africa e da altri paesi, aveva iniziato a fabbricare a velocità e volumi sempre più elevati. La Cina è il secondo maggiore consumatore mondiale di petrolio (dopo gli Stati Uniti) e rappresenta oltre il 40 percento della richiesta globale di metalli comuni. Il suo portafoglio di investimenti in Africa riflette, pertanto, la propria necessità di risorse. Anche se le aziende cinesi hanno virtualmente investito in ogni angolo del continente africano, il 75 percento circa di questo totale si concentra in non più di dieci paesi: Nigeria, Algeria, Sud Africa, Etiopia, Repubblica Democratica del Congo, Ciad, Angola, Niger, Sierra Leone e Camerun. A ciò va aggiunto che quasi la metà di questi investimenti riguarda il settore energetico o minerario. Da quando Xi Jinping, nel 2012, è divenuto segretario generale del Partito Comunista Cinese e poi, l’anno successivo, presidente, ad animare l’imponente strategia cinese è stata l’idea del "China dream" (Zhongguo meng) per recuperare quel primato nel mondo che, secondo molti, spettava di diritto a Pechino. In Africa questo si è tradotto in interessi che vanno oltre l’accesso alle risorse naturali e ai mercati locali e che potremmo riassumere con quello che i rappresentanti cinesi descrivono come una "nuova tipologia" di relazioni, vale a dire il coinvolgimento della Cina in uno spettro sempre più ampio di aree in modo che il Paese possa trovarsi su un piano paritario rispetto ai tradizionali partner dell’Africa - compresi Stati Uniti e paesi europei - che attuano questa strategia da decenni. Questo approccio affianca a nuovi progetti di sviluppo la presenza militare: agli oltre 2.500 piani che annoverano la costruzione di opere pubbliche e condotte nella quasi totalità dei 54 paesi del continente africano, si aggiunge l’apertura della prima base militare cinese all’estero avvenuta lo scorso anno a Gibuti, in Africa orientale. Volendo sintetizzare, il coinvolgimento della Cina in Africa ha subito un’evoluzione dettata dal cambiamento della strategia globale del Paese e questo è senz’altro un elemento importante nell’ambito di un piano più vasto. Per gli africani ciò rappresenta una grande opportunità, ma comporta anche dei rischi.

In Africa sta crescendo la competizione tra potenze esterne in termini di investimenti esteri diretti e programmi di sviluppo. La Cina, gli Stati Uniti e i paesi europei sono gli attori più importanti, ma figurano anche altri paesi (India, Giappone, ecc.) che stanno tentando di espandere la propria presenza. Crede che questa nuova "corsa all'Africa" avrà un impatto positivo sul continente?

Lo sviluppo del commercio e, con esso, il potenziale ampliamento dell'influenza diplomatica del Paese, potrebbero non essere una cattiva notizia per gli africani, a patto che riescano a ottenere il massimo da questa opportunità. In teoria, l’aumento della domanda genera una crescita dell’attenzione che può essere sfruttata da uomini di stato competenti e lungimiranti per promuovere gli interessi del proprio Paese. La questione, tuttavia, è se i leader africani sapranno essere all’altezza della situazione o se sceglieranno di accettare accordi per ottenere guadagni a breve termine a fronte di costi significativi nel lungo periodo. Per fare un esempio, la preoccupazione di molti analisti è che il trend di alcuni nuovi partner dell’Africa, Cina compresa, sia quello di offrire importanti infrastrutture di prima necessità a condizioni non necessariamente trasparenti, come la stipula di un’ipoteca sulle risorse naturali negli anni, se non addirittura decenni, a seguire.

Come vede l'attuale strategia statunitense in Africa e, soprattutto, qual è la percezione di Washington della crescente influenza della Cina nel continente africano? Il piano "Power Africa", supportato dalla precedente amministrazione americana, sarà sostituito da un nuovo piano di investimenti pubblici/privati nel continente?

Il segretario di stato americano Rex Tillerson - che, è importante sottolinearlo, prima di ricoprire questo ruolo operava nel settore privato come presidente e CEO di ExxonMobil, e pertanto può verosimilmente contare su una conoscenza operativa di come condurre gli affari in Africa superiore a quella dei suoi predecessori - ha recentemente illustrato la strategia americana in Africa nell’ambito di una conferenza a cui hanno partecipato ministri provenienti da tutto il continente e che si è tenuta a Washington nel novembre del 2017. La strategia si fonda su tre pilastri: promozione del commercio e degli investimenti, incoraggiamento della good governance e lotta al terrorismo. Tillerson ha giustamente notato che ciascuno di questi tre pilastri è strettamente legato alla presenza degli altri due per funzionare. Pertanto, se da un lato l’amministrazione americana intende rifocalizzare le relazioni economiche con i paesi africani su commercio e investimenti, incoraggiando politiche che favoriscano l'apertura e la concorrenza, è anche vero che la crescita economica sarà subordinata alla presenza di un governo serio e responsabile, capace di garantire la necessaria sicurezza. Non credo che i responsabili politici dell’amministrazione abbiano compreso che c’è o potrebbe esserci una concorrenza a somma zero tra Stati Uniti e Cina in Africa, e sono certo che i paesi africani non siano disposti ad accettare un approccio di questo tipo in ogni caso. Ciò non significa che non si sollevino alcuni quesiti legittimi sulle attività cinesi nel continente e sul loro impatto sugli interessi americani e, soprattutto, sullo sviluppo politico, economico e sociale a lungo termine dei nostri amici africani. Dal 2009, la Cina ha superato gli Stati Uniti affermandosi come maggior partner commerciale dell'Africa. Considerato che più dell’80 per cento delle importazioni cinesi dall’Africa è costituito dal petrolio greggio o da altre risorse naturali allo stato grezzo, parte del relativo declino del primato commerciale americano in Africa è attribuibile al calo delle importazioni di energia dovuto alla crescente produzione nazionale che ha visto, tra le altre cose, un rapido sviluppo della produzione di olio di scisto. È innegabile, tuttavia, che le aziende americane - e di altri paesi occidentali in cui vi siano solide leggi anticorruzione - siano svantaggiate rispetto ad altri concorrenti, come le aziende cinesi, che non devono fare i conti con limitazioni di questo tipo, come dimostra la recente accusa di corruzione da parte della corte di New York di un ex ministro africano e di un ex membro del governo di Hong Kong in relazione ad accordi energetici in due paesi africani. Dunque, una prima problematica riguarda la possibilità di un confronto alla pari per le aziende americane (e di altri paesi). Un altro problema è la possibilità per la Cina di avviare programmi di sviluppo con l’Africa senza costrizioni, sostenendo regimi non democratici o irresponsabili, per non parlare della compromissione delle pratiche di good governance. Oltre alle questioni di tipo economico, gli Stati Uniti dovrebbero prestare maggiore attenzione al perseguimento, da parte della Cina, di un ordine globale politico ed economico maggiormente multipolare, ciò che più diplomaticamente a Pechino chiamano "democrazia nelle relazioni internazionali" (guoji guanzi minzhuhua) e all’estensione della presenza militare cinese nel continente africano, rappresentato non solo dalla base di Gibuti, ma anche dalla partecipazione alle operazioni di mantenimento della pace, condotte dalle Nazioni Unite e dagli accordi di sicurezza bilaterali stretti con una serie di paesi africani. Da monitorare sono anche l’espansione dei contatti diretti del Partito Comunista Cinese con i partiti politici al governo in diversi paesi africani e l’impatto di tali relazioni sulla good governance. L’iniziativa "Power Africa" dell’amministrazione Obama, invece, focalizzava l’attenzione su una questione di straordinaria importanza, vale a dire i costi e l’affidabilità dell’energia elettrica in Africa, e dunque su quella che è una delle principali barriere alla crescita commerciale del continente. Inoltre, gli Stati Uniti dispongono di imponenti capacità commerciali e tecnologiche che potrebbero essere sfruttate per aumentare di un terzo, entro il 2030, la capacità di produzione installata in Africa, mettendo in rete 30.000 megawatt di nuova energia, come annunciato dall’ex presidente americano nel 2013 in occasione della presentazione del programma. Fatte queste riflessioni, ciò che è stato realizzato, ad oggi, è solo una frazione di quanto previsto ed è dunque lecito chiedersi se alcuni degli impegni assunti dal settore privato e dal settore pubblico non americano rappresentino davvero una nuova mobilitazione, o fossero già in cantiere quando fu annunciato il piano "Power Africa". La difficoltà del programma risiede in parte nel fatto che si tratta di una cooperazione ad hoc tra una decina di diverse agenzie governative americane e oltre un centinaio di partner di vario genere esterni al governo statunitense, il che rende tutto più complicato. È facile comprendere che l’amministrazione Trump, nell’ambito della sua complessiva riforma di governo, in generale, e di riorganizzazione degli sforzi diplomatici e di sviluppo, in particolare, intende ripensare a come strutturare questo sforzo.

Dal punto di vista energetico, quali sono le priorità della strategia cinese in Africa e come contribuisce ad affrontare la sfida dell'accesso all'energia nel continente?

Se da un lato l’Africa è sempre più importante per la Cina in termini di sicurezza energetica, in quanto fornisce al Paese quasi un quarto dell’approvvigionamento petrolifero, dall’altro è la Cina a rappresentare un riferimento sempre più importante per la soddisfazione dei bisogni energetici e infrastrutturali dei paesi africani. Si tratta di un cambiamento radicale avviatosi da poco più di una quindicina d’anni: prima del 2000, le tre compagnie petrolifere cinesi di proprietà statale erano attive solo in una nazione africana, il Sudan, dove CNPC (China National Petroleum Corporation) deteneva una quota consistente del Greater Nile Oil Project. Attualmente, CNPC, Sinopec e CNOOC (China National Offshore Oil Corporation) sono attive nelle operazioni upstream in una ventina di paesi. Inoltre, le aziende cinesi sono sempre più attive nelle operazioni di downstream. Ad esse appartengono circa un terzo dei nuovi impianti di produzione di energia elettrica costruiti nell’Africa sub-sahariana negli ultimi cinque anni. Nel luglio del 2017, per esempio, la Eskom, società elettrica statale sudafricana, ha ottenuto un prestito di 1,5 miliardi di dollari dalla China Development Bank per la realizzazione della centrale di Medupi, nella provincia di Limpopo, che, una volta completata, sarà il quarto impianto carbo-elettrico più grande dell’emisfero australe e la più grande centrale elettrica con sistema di raffreddamento a secco del mondo.

Alla luce del ruolo sempre più centrale della Cina in Africa, quale sarà a suo avviso il contributo cinese all'attività di contrasto della pirateria, soprattutto in Africa orientale?

Nel gennaio del 2009, due cacciatorpediniere e una nave rifornimento della Marina dell’esercito popolare di liberazione cinese (PLAN) hanno dato il via a operazioni antipirateria al largo della costa somala. La missione di questa modesta task force era di offrire protezione alle navi mercantili cinesi che si trovavano a solcare quelle che, al tempo, erano le acque infestate dai pirati del Golfo di Aden. Questa mobilitazione senza precedenti ebbe anche l’effetto strategico di migliorare l’immagine internazionale della Cina continentale evidenziandone il contributo alla sicurezza internazionale e offrendo alla Marina cinese una base per perfezionare le sue capacità di spedizione, soprattutto in Africa dove, come abbiamo detto, il Paese ha interessi politici ed economici considerevoli. Da allora, i cinesi hanno effettuato continui pattugliamenti attraverso lo spiegamento alternato di circa due dozzine di unità operative. La più ampia natura strategica dell’operazione condotta al largo delle coste orientali dell’Africa emerse quando una nave da guerra coinvolta nelle operazioni antipirateria, la fregata Xuzhou, attraversò il Canale di Suez durante la crisi libica all’inizio del 2011 per prendere parte al primo intervento militare nel Mediterraneo, quando stazionò al largo di Tripoli per coordinare l’evacuazione dei lavoratori cinesi presenti nel paese. Così, le operazioni antipirateria della Marina cinese possono essere interpretate come una prova della crescente volontà del Paese di assumersi la propria parte di responsabilità per il mantenimento della libertà dei mari e degli altri beni globali. È ovviamente interesse della Cina farlo, considerando che circa i tre quarti delle sue importazioni di petrolio, insieme alle altrettanto rilevanti quantità di altre risorse naturali e materie prime che il Paese importa dall'Africa per sostenere le proprie industrie - che costituiscono circa il 40 per cento di tutti i beni destinati alla Cina - devono attraversare le pericolose acque del Golfo di Aden e dell'Oceano Indiano occidentale. Allo stesso tempo, la rapida modernizzazione del PLAN, il conseguente avanzamento delle sue capacità di intervento in acque distanti dal suo precedente focus costiero e la volontà politica di proiettare il proprio potere all’estero, possono essere a loro volta indicativi di un significativo cambiamento negli equilibri di potere regionali, nonché globali.

Una parte significativa degli investimenti pianificati dalla Cina per rafforzare la propria economia attraverso il progetto "One Belt One Road" è destinata all'Africa. Se le materie prime africane restano una risorsa strategica per Pechino, la presenza cinese in Africa si è diversificata e i leader africani, preoccupati dall'aumento del debito nei confronti del loro partner asiatico, spingono affinché venga siglata una vera e propria partnership. Cosa ne pensa di questa prospettiva?

Ho sempre sostenuto che maggiore è il numero di offerenti, maggiori sono le opportunità che i paesi africani hanno di concludere i migliori accordi. Dunque, il crescente coinvolgimento della Cina in Africa, insieme al rinnovato interesse da parte dei tradizionali partner del continente, come Stati Uniti ed Europa, e l’attenzione proveniente da una serie di potenze emergenti come il Giappone, l’India, la Turchia ed altre ancora, può essere una cosa positiva se i leader africani sapranno gestirla bene. D’altro canto, la preferenza cinese per l’approccio "senza costrizioni" alla conduzione degli affari in Africa, in contrasto con l’attenzione dei paesi occidentali alla governance, ai diritti umani e ad altri criteri, potrebbe trovare terreno fertile proprio in quelle aree caratterizzate da conflitti e mal governo e dove tali valori sarebbero invece maggiormente necessari per favorire uno sviluppo sostenibile a lungo termine. Lamido Sanusi, leader africano ed ex governatore della Banca Centrale Nigeriana, ora Emiro di Kano e il cui padre è stato ambasciatore in Cina, ha definito gli affari cinesi con i paesi africani una "nuova forma di imperialismo". Non occorre convenire in toto con la dura analisi di Sanusi per accorgersi che spetta agli africani fare in modo che "win-win" non sia solo uno slogan stereotipato ma una reale prospettiva.